Использование кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума при финансировании своей избирательной кампании или кампании референдума денежных средств, не перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума, или денежных средств, поступивших в избирательный фонд, фонд референдума с нарушением законодательства о выборах и референдумах, а равно расходование иными лицами в целях достижения определенного результата на выборах, референдуме денежных средств, не перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, либо превышение установленных законом предельных размеров расходования средств избирательного фонда, фонда референдума, либо расходование денежных средств избирательного фонда, фонда референдума на не предусмотренные законодательством о выборах и референдумах цели -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати тысяч до двадцати пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до одного миллиона рублей.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 25 ноября 2014 года Федеральным законом от 24 ноября 2014 года N 355-ФЗ.
(Статья в редакции, введенной в действие с 6 августа 2005 года Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ.
Комментарий к статье 5.18 КоАП РФ
1. Объектом рассматриваемого административного правонарушения являются общественные отношения, связанные с финансированием выборов (референдумов), регламентированные соответствующими федеральными законами (см. п. п. 2 и 4 комментария к ст. 5.1) и законами субъектов РФ.
2. Для участия в избирательной кампании и проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума кандидатами, избирательными объединениями, инициативными группами по проведению референдума инициативными агитационными группами создаются избирательные фонды, фонды референдума, средства которых перечисляются на специально открытые счета.
Мероприятия по подготовке и проведению референдума Российской Федерации финансируются за счет средств федерального бюджета. Фонды референдума создаются инициативными группами по проведению референдума, инициативными агитационными группами за счет средств членов этих инициативных групп, за счет добровольных пожертвований граждан РФ и российских юридических лиц.
Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений создаются за счет следующих средств: а) собственных средств кандидата, избирательного объединения; б) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением; в) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц; г) средств, выделенных соответствующей избирательной комиссией кандидату, избирательному объединению, после регистрации кандидата или списка кандидатов (из средств соответствующего бюджета, перечисленных избирательной комиссии). Установлены предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды денежных средств, указанных в п. п. "а", "б", "в".
3. Граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую поддержку кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума только через избирательные фонды, фонды референдума. Расходование ими в целях достижения определенного результата на выборах, референдуме денежных средств, не перечисленных в избирательные фонды, фонды референдума, запрещается.
4. Установлены предельные суммы расходования денежных средств из избирательного фонда, фонда референдума. Кандидатам и избирательным объединениям запрещается использовать иные денежные средства для ведения предвыборной агитации, кроме средств, поступивших в их избирательные фонды. Также запрещено использование денежных средств на проведение агитации по вопросам референдума помимо фонда референдума.
5. Средства избирательных фондов (фондов референдума) имеют целевое назначение. Они могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании (кампании референдума), например на предвыборную агитацию (агитацию по вопросам референдума), финансовое обеспечение организации сбора подписей в поддержку кандидата, оплату работ (услуг) информационного или консультационного характера.
6. Объективную сторону рассматриваемого правонарушения составляют действия (бездействие) определенных законом субъектов (см. п. 7 настоящего комментария), состоящие хотя бы в одном из перечисленных случаях: а) использование денежных средств, не перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума; б) использование денежных средств, поступивших в избирательный фонд (фонд референдума), иным образом, нарушающее законодательство о выборах и референдумах, если это нарушение не влечет ответственности по ст. 5.50 (см. комментарий к ней). Например, использование неизрасходованных во время избирательной кампании средств избирательного фонда после официального опубликования результатов выборов, когда у кандидатов, лиц, избранных депутатами, избирательных объединений возникает обязанность перечислить эти неизрасходованные средства, находящиеся на избирательных счетах, гражданам и юридическим лицам, внесшим добровольные пожертвования; в) расходование иными лицами в целях достижения определенного результата на выборах, референдуме денежных средств, не перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума; г) превышение установленных законом предельных сумм расходования денежных средств из избирательного фонда, фонда референдума; д) расходование денежных средств избирательного фонда, фонда референдума на не предусмотренные законом цели.
Если использование денежных средств в случаях, перечисленных в п. п. "а", "б", "в" абз. 1 п. 6 данного комментария, осуществляется в крупных размерах, то это деяние квалифицируется как преступление по ч. 2 ст. 141.1 УК РФ.
7. Возможные субъекты ответственности по данной статье - кандидат, уполномоченный представитель по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума или иной (инициативной, агитационной) группы участников референдума, иные физические лица, а также юридические лица - избирательное объединение либо инициативная группа по проведению референдума, иная группа участников референдума.
8. Данное правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности.
Дела об административных правонарушениях рассматривают судьи (ст. 23.1) в пятидневный срок (ч. 3 ст. 29.6). Протоколы об административных правонарушениях вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные этими комиссиями (ч. 5 ст. 28.3).
Другой комментарий к статье 5.18 КоАП РФ
1. Общим объектом правонарушения, предусмотренного комментируемой статьей, являются общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов. Родовым объектом выступают общественные отношения, связанные с финансовым обеспечением избирательных кампаний (кампаний референдума) кандидатов, избирательных объединений (инициативных и иных групп по проведению референдума). Непосредственный объект - установленные законом ограничения и запреты на расходование (использование) кандидатами, избирательными объединениями, инициативными и иными группами по проведению референдума денежных средств, поступающих в их специальные фонды.
Порядок финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения в ходе подготовки и проведения выборов (в том числе порядок расходования (использования) ими денежных средств, поступающих в избирательные фонды) устанавливается Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ, другими федеральными законами, законами субъектов РФ. Что касается расходования (использования)денежных средств инициативными и иными группами по проведению референдума, то, помимо названного Федерального закона, эти отношения (в зависимости от вида референдума - федеральный, региональный или местный) регулируются соответственно Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 N 5-ФКЗ и законами субъектов РФ.
Законодательство предусматривает, что кандидаты и избирательные объединения (инициативные и иные группы по проведению референдума) обязаны создавать собственные избирательные фонды (фонды референдума) для финансирования избирательной (референдумной) кампании. Выполнение данного требования заключается в открытии указанными субъектами в учреждении (отделении) Сбербанка РФ (или в другой кредитной организации) специального банковского счета на период избирательной (референдумной) кампании (п. п. 1, 2, 11 ст. 58 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ).
Порядок открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов (счетов фонда референдума), все финансовые операции (поступление и расходование средств) со специальными банковскими счетами кандидатов, избирательных объединений (инициативных и иных групп по проведению референдума), открываемыми ими для формирования избирательных фондов (фондов референдума), регулируются (применительно к уровню проводимых выборов (референдумов) нормативными актами (инструкциями и т.п.) Центральной избирательной комиссии РФ по согласованию с Центральным банком РФ и избирательными комиссиями субъектов РФ по согласованию с соответствующими региональными подразделениями (управлениями) Центробанка России.
Граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую поддержку кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, но только через избирательные фонды (фонды референдума). Расходование указанными лицами иных денежных средств, не перечисленных в избирательные фонды (фонды референдума), запрещается (п. п. 5, 6 ст. 59 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ).
Средства избирательных фондов (фондов референдума) имеют целевое назначение. Они могут использоваться только на оплату работ, услуг, непосредственно связанных с проведением избирательной кампании (кампании референдума), например на финансовое обеспечение организации сбора подписей в поддержку кандидатов (инициативы проведения референдума), предвыборную агитацию (агитацию по вопросам референдума), оплату работ (услуг) информационного или консультационного характера и т.п. (п. 3 ст. 59 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ).
Помимо запретов соответствующими федеральными или региональными законами о выборах и референдумах устанавливаются не только предельные размеры (лимиты) перечисляемых в избирательные фонды (фонды референдума) денежных средств в виде добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, но и предельные размеры расходования этих средств (п. 10 ст. 58 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ).
Правонарушающие действия, влекущие административную ответственность по данной статье, квалифицируются как незаконное использование денежных средств. Поэтому речь в ней не идет об ответственности за незаконное использование каких-то иных материальных ценностей. Под использованием понимается расходование денежных средств специального избирательного фонда (фонда референдума) путем их банковского перечисления (оплаты, перевода), как правило, в безналичной форме на счета граждан или юридических лиц за оказанные услуги или выполненные работы.
2. Объективная сторона правонарушения выражается в совершении хотя бы одного из незаконных действий, указанных в диспозиции комментируемой нормы:
- использование денежных средств, неперечисленных в избирательный фонд (фонд референдума), т.е. использование денежных средств помимо специального банковского счета. Подобное использование возможно как через передачу денег в наличной форме, так и в безналичном порядке - путем, например, перечисления денег с банковского счета, не являющегося специальным избирательным (референдумным) счетом на счет юридического лица за выполнение работы, оказание услуги и т.п.;
- использование денежных средств, поступивших в избирательный фонд (фонд референдума) в нарушение установленного законом порядка (если это нарушение не влечет ответственности по ст. 5.50 КоАП РФ). Например, это использование средств, перечисленных в избирательный фонд (фонд референдума) теми лицами, которые не имеют права вносить пожертвования (см. п. 6 ст. 58 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ);
- превышение установленных законом предельных размеров (сумм) расходования денежных средств из избирательного фонда (фонда референдума);
- расходование денежных средств избирательного фонда (фонда референдума) на непредусмотренные законом цели. Имеются в виду цели, которые по действующему законодательству не связаны с выборами, это, например, использование их на организацию увеселительных мероприятий, посещение музыкального концерта и т.п.
Перечисленные действия совершаются кандидатами, избирательными объединениями, инициативными и иными группами участников референдума. Еще одно правонарушающее действие (расходование денежных средств, не перечисленных в избирательный фонд (фонд референдума)), возможно со стороны иных лиц (не являющихся непосредственными участниками (субъектами) избирательного (референдумного) процесса).
Правонарушение окончено с момента использования указанной финансовой поддержки, независимо от достижения целей, ради которых они совершались.
3. Возможные субъекты административной ответственности указаны в комментируемой статье. Им может быть, прежде всего, кандидат, ведущий избирательную кампанию. Согласно закону это лицо, выдвинутое в установленном законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата (п. 35 ст. 2 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ). Именно кандидату принадлежит исключительное право распоряжаться средствами своего избирательного фонда (п. 1 ст. 59 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ).
Другими субъектами данных правонарушений могут быть:
- уполномоченный представитель кандидата по финансовым вопросам (если таковой назначен);
- уполномоченный представитель по финансовым вопросам избирательного объединения (политической партии);
- при проведении референдума - уполномоченный представитель по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума.
Подтверждением статуса указанных лиц является соответствующий документ (решение, утвержденный список) избирательной комиссии (комиссии референдума).
Из юридических лиц субъектом ответственности за данное правонарушение является только избирательное объединение (главным образом, политическая партия). Инициативная группа по проведению референдума, иная группа участников референдума юридическим лицом не является, поэтому к ответственности может быть привлечен только ее уполномоченный представитель по финансовым вопросам.
Что касается упомянутых в статье "иных лиц", то это любое вменяемое физическое лицо, достигшее восемнадцатилетнего возраста, которое может самостоятельно израсходовать денежные средства на выполнение работ, оказание услуг, связанных с выборами (или референдумами) соответственно в интересах избирательной кампании того или иного кандидата, избирательного объединения (группы участников референдума).
4. Субъективная сторона анализируемого правонарушения характеризуется умышленной формой вины (прямой умысел). Лицо осознает, что в нарушение установленного порядка использует (расходует, тратит) денежные средства в ходе избирательной кампании (кампании референдума) и желает выполнить соответствующие действия.
Судя по диспозиции комментируемой статьи, обязательным признаком субъективной стороны правонарушения, является специальная цель - достижение определенного результата на выборах (референдуме). Однако представляется, что для данного правонарушения (в отличие от ст. 5.20 КоАП РФ) это излишний квалифицирующий признак, не влияющий на его характер и последствия. Такая цель в виде определенного результата на выборах (референдуме) при использовании денежных средств официально и публично не декларируется и поэтому на практике ее очень трудно доказывать. Из диспозиции комментируемой статьи вытекает, что для состава правонарушения достаточно самого факта использования незаконной материальной поддержки в ходе избирательной кампании (кампании референдума), вне зависимости от достижения или недостижения определенного результата на выборах (референдуме).
Анализ диспозиции комментируемой статьи показывает, что административная ответственность по данной статье наступает, если вышеуказанные действия не содержат состава уголовного преступления. Если же незаконные операции по финансированию участников выборов или референдума осуществляются в крупном размере (свыше одной десятой всех расходов средств избирательного (референдумного) фонда), то возможна уголовная ответственность по ч. 2 ст. 141.1 УК РФ.
Данное правонарушение следует отграничивать от предусмотренного ст. 5.19 КоАП РФ, которая устанавливает ответственность за незаконную материальную (а не денежную!) поддержку участников избирательного (референдумного) процесса.