Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума, либо нерассмотрение в установленный законом срок заявления о неправильности в списке избирателей, участников референдума, либо отказ выдать гражданину письменный ответ о причине отклонения заявления о внесении исправления в список избирателей, участников референдума -
влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей (абзац в редакции, введенной в действие с 8 июля 2007 года Федеральным законом от 22 июня 2007 года N 116-ФЗ.
Комментарий к статье 5.1 КоАП РФ
1. Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, связанные с избирательными правами граждан и правом на участие в референдуме, в частности с установленным законодательством правом граждан на ознакомление со списком избирателей (списком лиц, имеющих право участвовать в референдуме).
2. Право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме зафиксировано в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с дальнейшими изм. и доп.) конкретизирует содержание данных конституционных прав граждан и устанавливает гарантии их соблюдения и реализации.
На основании Конституции РФ приняты Федеральные законы от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (с изм. и доп.), от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп.), от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп.) и иные законодательные акты РФ и субъектов РФ. В них также содержатся нормы, определяющие избирательные права граждан, порядок и условия их реализации.
3. Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина в выборах является добровольным.
Право граждан избирать (активное избирательное право) наступает по достижении 18 лет. Право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) наступает по достижении возраста, установленного Конституцией РФ (21 год - для избрания в депутаты Государственной Думы, 35 лет и постоянное проживание в Российской Федерации не менее 10 лет - для избрания в качестве Президента России), а также федеральными законами. Законодательством субъекта РФ могут учитываться дополнительные условия реализации гражданами РФ пассивного избирательного права, связанные с достижением определенного возраста. Установленный минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на день голосования по выборам в законодательный орган государственной власти субъекта РФ и в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.
Не имеют права избирать и быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Не имеют права быть избранными граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ.
4. Упоминаемый в диспозиции данной статьи референдум - это всенародное голосование по какому-либо важному вопросу общегосударственного, регионального или местного значения, право на участие в котором установлено также ч. 2 ст. 32 Конституции РФ. Порядок организации и проведения референдума Российской Федерации установлен Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (с изм. и доп.). Референдум субъекта РФ и местный референдум проводятся в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", конституциями, уставами, законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований. Участвовать в референдуме имеют право граждане, достигшие 18 лет. Права граждан, участвующих в референдуме, правила и процедуры проведения которого во многом совпадают с выборами, аналогичны правам, установленным законодательством о выборах (например, включение в списки избирателей (участников референдума), образование избирательных участков (участков референдума), деятельность избирательных комиссий (комиссий референдума), голосование, подсчет голосов и т.п.).
5. К числу гарантий избирательных прав граждан и прав на участие в референдуме относятся порядок и правила включения их в списки избирателей (ст. 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ст. ст. 26 - 28 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации", ст. ст. 15 - 17 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", ст. ст. 42 - 44 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" и др.).
Списки избирателей, участников референдума составляются избирательными комиссиями, комиссиями референдума (коллегиальными органами, специально образованными для проведения выборов, референдума) на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Положение о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации утверждено Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 6 ноября 1997 г. (в ред. от 1 декабря 1998 г.). В списки избирателей, участников референдума включаются граждане по месту жительства или по факту временного пребывания на территории данного участка, обладающие на день проведения голосования активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. В списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления, списки участников местного референдума могут включаться также дееспособные иностранные граждане, достигшие 18-летнего возраста, постоянно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы или референдум.
Гражданин Российской Федерации включается в список избирателей (участников референдума) только на одном избирательном участке (участке референдума). В списке должны быть указаны полные данные избирателей и участников референдума - фамилия, имя, отчество, год рождения (для лиц в возрасте 18 лет - дополнительно число и месяц рождения), место жительства.
Список избирателей представляется участковой избирательной комиссией для ознакомления избирателей и дополнительного уточнения данных за 20 дней до дня выборов. Список лиц, имеющих право на участие в референдуме, представляется комиссией референдума для ознакомления участников референдума за 20 дней до дня проведения референдума.
Гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, ознакомившись со списком избирателей, участников референдума, вправе подать заявление в участковую избирательную комиссию, комиссию референдума, указав на невключение его в этот список, на любую ошибку или неточность в списке избирателей, участников референдума.
В течение 24 часов, а в день голосования - в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования, участковая избирательная комиссия, комиссия референдума обязана проверить заявление и либо устранить ошибку или неточность, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. Вносить какие-либо изменения в списки избирателей, участников референдума после окончания голосования и начала подсчета голосов запрещается.
6. Объективная сторона правонарушения выражается в совершении членом избирательной комиссии (комиссии референдума) действий или бездействия, нарушающих права граждан на ознакомление со списком избирателей (участников референдума), и в частности те из них, которые указаны в диспозиции комментируемой статьи. Например, гражданину было отказано в ознакомлении со списком избирателей (списком лиц, имеющих право на участие в референдуме), или его заявление по поводу невключения в список или по вопросу устранения в списке каких-либо неточностей, ошибок и т.п. не было рассмотрено в установленные законом сроки, или гражданину отказано в выдаче письменного ответа с изложением мотивов отклонения его заявления и т.д.
7. Субъектом данного правонарушения является член участковой избирательной комиссии (комиссии референдума), в том числе председатель, его заместитель, секретарь и другой член комиссии, к которому обратился гражданин с просьбой об ознакомлении со списком и получил отказ, или член избирательной комиссии (комиссии референдума), к которому поступило заявление гражданина или указание председателя комиссии рассмотреть поступившее заявление и который нарушил установленные законом сроки и порядок его рассмотрения.
8. Данное правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности. При наличии в составе правонарушения вины в форме прямого умысла правонарушение является смежным с преступлением, предусмотренным ст. 141 УК РФ, и может быть переквалифицировано по ч. ч. 1 или 2 этой статьи как воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме.
9. Возбуждение дела об административном правонарушении осуществляется прокурором, который выносит мотивированное постановление (ч. 1 ст. 28.4). Дела об административном правонарушении рассматриваются судьями (ст. 23.1) в пятидневный срок (ч. 3 ст. 29.6).
10. Следует отметить применительно ко всем статьям данной главы, касающимся избирательных прав граждан, что согласно ст. 2.5 КоАП РФ за административные правонарушения, предусмотренные ст. ст. 5.1 - 5.26, 5.45 - 5.52, 5.56, военнослужащие и иные лица, перечисленные в ч. 1 ст. 2.5, несут административную ответственность на общих основаниях (см. Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 203-ФЗ).
Другой комментарий к статье 5.1 КоАП РФ
1. Комментируемая статья предусматривает административную ответственность за одно из нарушений, посягающих на права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, гарантируемые Конституцией РФ и федеральными законами. Данная статья является первой в числе 34 статей (ст. ст. 5.1, 5.3 - 5.25, 5.45 - 5.52, 5.56, 5.58) гл. 5 КоАП РФ, содержащих составы разнообразных нарушений законодательных норм в сфере отношений по проведению выборов и референдумов. Установленная в этих статьях юридическая ответственность направлена на защиту избирательных прав и права на участие в референдуме.
Юридическое определение избирательных прав граждан дано в ст. 2 (п. 28) Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - это конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ. Соответственно, право на участие в референдуме (п. 51 указанной статьи) - это право граждан голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума. К числу упомянутых в Законе "других избирательных действий" (действий по подготовке и проведению референдума) относится и право на ознакомление со списком избирателей (участников референдума).
2. Объектом данного административного правонарушения являются общественные отношения, связанные с осуществлением гражданами права на ознакомление со списком избирателей (участников референдума), выступающего одной из гарантий более широкого права гражданина на участие в выборах и референдуме. Практически реализовать это право гражданин может только будучи включенным в установленном порядке в список избирателей (участников референдума).
Порядок и условия осуществления данного права, защищаемого комментируемой статьей, определяются Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ст. 17), а также применительно к тем или иным выборам - Федеральным законом от 10.01.2003 N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (ст. ст. 26 - 28), Федеральным законом от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. ст. 15 - 17), Федеральным законом от 26.11.1996 N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (ст. 9), законами субъектов РФ о выборах региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Что касается осуществления гражданином права на ознакомление со списком участников референдума, то это регулируется ст. ст. 42 - 44 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (применительно к федеральному референдуму), законами субъектов РФ о региональных и о местных референдумах.
3. Списки избирателей (участников референдума) - это документ, составляемый по установленной Центральной избирательной комиссией РФ форме, на основании которого при предъявлении паспорта гражданин получает бюллетень и может принимать участие в голосовании на выборах (или референдуме). Основные положения Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ст. 17), относящиеся к осуществлению гражданином права на ознакомление со списком избирателей (участников референдума), т.е. применительно к комментируемой статье, заключаются в следующем.
Списки избирателей (участников референдума) составляются избирательными комиссиями (комиссиями референдума) отдельно по каждому избирательному участку (участку референдума) на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей (участников референдума), которая функционирует в соответствии с одноименным Положением, утвержденным Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 06.11.1997 N 134/973-П.
Гражданин включается в список избирателей (участников референдума) только на одном избирательном участке (участке референдума). В списке должны быть указаны данные об избирателях (участниках референдума) - фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц рождения), адрес места жительства.
Основанием для включения гражданина в список избирателей (участников референдума) на конкретном избирательном участке (участке референдума) является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных федеральным или иным законом - факт временного пребывания гражданина на территории этого участка (при наличии у него активного избирательного права, права на участие в референдуме), либо наличие у гражданина открепительного удостоверения.
Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ (п. 15 ст. 17) предписано, что после составления и подписания председателем и секретарем комиссии список избирателей (участников референдума) представляется участковой избирательной комиссией для ознакомления избирателей и дополнительного уточнения данных за 10 дней до дня выборов (референдума).
Прежде всего, в этот период времени гражданин, обладающий активным избирательным правом (правом на участие в референдуме), вправе обратиться в участковую комиссию с заявлением о включении его в список избирателей (участников референдума), о любой ошибке или неточности в сведениях о нем, внесенных в список избирателей (участников референдума) (п. 16 ст. 17 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ). Естественно, это предполагает реальную возможность для ознакомления гражданина со списком избирателей (участников референдума). В то же время следует с сожалением заметить, что Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ непосредственно и конкретно права гражданина на ознакомление со списком избирателей (участников референдума) не закрепляет.
В течение 24 часов (а в день голосования - в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования) участковая комиссия обязана проверить заявление и представленные документы. По результатам рассмотрения заявления и представленных гражданином документов участковая избирательная комиссия обязана немедленно устранить ошибку или неточность в списках избирателей (участников референдума) либо принять решение об отклонении заявления с указанием причин такого отклонения, вручив заверенную копию этого решения заявителю. Решение участковой комиссии об отклонении заявления о включении гражданина в список избирателей (участников референдума) может быть обжаловано в вышестоящую комиссию или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три и менее дня до дня голосования и в день голосования - немедленно. Отказ выдать гражданину заверенную копию решения участковой комиссии (либо письменный ответ о причине отклонения его заявления) также может быть обжаловано в вышестоящую комиссию или в суд. Возможность судебной защиты активного избирательного права, в частности, в связи с неправильностями в списках избирателей, непредставлением возможности получить информацию подтверждена Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 31.03.2011 N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 14).
В то же время следует иметь в виду, что гражданин не вправе требовать от участковой избирательной комиссии (комиссии референдума) предоставления ему списка избирателей (участников референдума) для ознакомления со сведениями о годе (дате) рождения и адресе места жительства других избирателей (участников референдума). Согласно ст. ст. 3, 6 Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" такие сведения относятся к персональным данным и их обработка (в том числе использование, уточнение и др.) возможна только с согласия субъекта персональных данных (физического лица), т.е. самого гражданина.
4. Субъекты данного правонарушения в диспозиции комментируемой статьи не указаны. Однако по смыслу статьи таковыми могут быть те, кто в соответствии с законом осуществляет свои полномочия по подготовке и проведению выборов (или референдума) с использованием списка избирателей (участников референдума) в последние 10 дней до дня голосования. Это члены участковой избирательной комиссии (комиссии референдума), в том числе председатель, его заместитель, секретарь и другой член комиссии, к которому обратился гражданин с просьбой или заявлением об ознакомлении со списком и получил отказ в этом, или который нарушил установленный законом срок рассмотрения поступившего заявления, или отказавший гражданину в выдаче письменного ответа о причине отклонения его заявления о внесении исправления в список избирателей (участников референдума).
5. Субъективная сторона данного правонарушения заключается в том, что оно может быть совершено как правило, умышленно, но иногда и по неосторожности (например, если член избирательной комиссии забыл в установленный срок рассмотреть заявление гражданина). Если в ходе проверки жалобы будет установлено, что правонарушающие действия члена комиссии умышленно были направлены на то, чтобы воспрепятствовать свободному осуществлению гражданином своего избирательного права (права на участие в референдуме) и в связи с этим гражданин не смог принять участие в выборах, то это может послужить основанием для возбуждения уголовного дела в связи с обнаружением признаков состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 141 Уголовного кодекса РФ от 13.06.1996 N 63-ФЗ.
6. Объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного комментируемой статьей, составляют противоправные действия (или бездействие) членов участковой комиссии, осуществляемые в нарушение установленных для них законом полномочий. Согласно диспозиции статьи эти действия (бездействие) выражаются:
- в нарушении права гражданина на ознакомление со списком избирателей (участников референдума), т.е. в отказе в предоставлении гражданину списка для визуального осмотра его страницы со сведениями (или возможными персональными данными) о гражданине;
- в нерассмотрении заявления гражданина о неправильности в списке избирателей (участников референдума) в установленный законом срок;
- в отказе выдать гражданину письменный ответ о причине отклонения его заявления о внесении исправления в список избирателей (участников референдума).
7. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных комментируемой статьей, а также рядом других статей (ст. ст. 5.7, 5.21, 5.23 - 5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58) гл. 5 КоАП РФ, возбуждаются (что следует из ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ) прокурором путем вынесения постановления. Рассматривается это дело (как и многие другие по статьям из гл. 5 КоАП РФ) мировыми судьями. Лишь в случае, когда по делу проводится административное расследование, оно рассматривается судьей районного (городского) суда (ст. 23.1 КоАП РФ). Для рассмотрения дела судьей и обжалования судебного постановления законом установлен 5-дневный срок.