1. Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
2. Настоящий Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.
Комментарий к статье 1.1 КоАП РФ
1. Комментируемая статья определяет состав законодательства Российской Федерации, учитывая федеративное устройство России и нормы ст. 72 Конституции РФ. Согласно ч. 1 данной статьи, во-первых, определяется, по сути дела, что административная ответственность как физических, так и юридических лиц может устанавливаться только законом, а не подзаконным нормативным правовым актом; во-вторых, Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) является основополагающим законодательным актом в этой сфере и поэтому законы субъектов РФ об административных правонарушениях должны соответствовать положениям Кодекса.
Ныне в большинстве субъектов Российской Федерации действуют кодифицированные законодательные акты об административных правонарушениях, в которых предусмотрена административная ответственность за нарушение правил, установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в пределах предметов их ведения (например, за нарушение правил благоустройства, охраны зеленых насаждений, пользования общественным транспортом, охраны общественного порядка и др.).
При принятии таких законов субъекты РФ должны соблюдать требования, сформулированные в КоАП РФ.
В этой связи важное значение имеет указание в ч. 1 комментируемой статьи о том, что законы субъектов РФ могут быть приняты только в соответствии с настоящим Кодексом. В свою очередь, Кодекс закрепляет предметы ведения Российской Федерации и предметы ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях (см. комментарий к ст. ст. 1.3 и 1.3.1).
Определение предметов ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях дает достаточно четкий ориентир для соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации.
Одной из сложных и пока не до конца решенных проблем является соотношение настоящего Кодекса с федеральными законами, в которых регулируются отношения, касающиеся применения норм административной ответственности.
Несмотря на то что в ч. 1 комментируемой статьи однозначно определено, что законодательство об административных правонарушениях на федеральном уровне состоит из настоящего Кодекса, ряд норм, по сути дела, регулирующих административную ответственность, остался в Налоговом кодексе РФ (так называемые налоговые правонарушения), а ряд составов административных правонарушений указан в Бюджетном кодексе РФ и не включен в КоАП РФ. Имеются принципиальные расхождения (как по существу норм, так и по терминологии) между Арбитражным процессуальным кодексом РФ и КоАП РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, связанными в том числе с присоединением России к ряду важных международных конвенций, подчеркивает, что Кодекс основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Это обусловливает положение Кодекса о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора. Таким образом, подтверждается приоритет норм международного права перед внутренним законодательством страны.
Другой комментарий к статье 1.1 КоАП РФ
1. Реализация нормативного правового акта не может осуществляться без учета правовых предписаний иных действующих актов, составляющих систему законодательства РФ. В этой связи при формировании общих положений любого документа законодатель определяет перечень наиболее значимых в данной сфере нормативных актов, которые подлежат реализации в неразрывной связи с законом. Аналогичное правило реализовано в рамках настоящей статьи применительно к применению норм КоАП РФ. Поскольку КоАП РФ направлен на урегулирование административных правоотношений, то система законодательства в узком смысле охватывает собой совокупность нормативных актов, регулирующих указанный вид правоотношений. В соответствии с предписаниями комментируемой статьи законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Однако подобное ограничение восприятия системы законодательства в области административных правоотношений представляется необоснованным, поскольку большинство предписаний КоАП РФ отсылает к специальным правилам, нарушение которых и составляет административное правонарушение, например Постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090 "О правилах дорожного движения" и т.п. Подобные нормативные акты также в полной мере подлежат применению к рассматриваемым правоотношениям и входят в систему законодательства. В этой связи нормы настоящей статьи, определяя круг нормативных актов, подлежащих применению, указывают на те документы, которые призваны непосредственно регламентировать меры ответственности, применяемые за совершение административного правонарушения.
Примером регионального нормотворчества может выступать, например, Закон Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области", основной целью которого является разграничение сфер применения КоАП РФ и регионального закона, а также регламентация деятельности органов местного самоуправления в рамках административного производства. Кодекс Республики Башкортостан от 23.06.2011 N 413-з "Об административных правонарушениях" закрепляет общие положения, группы административных правонарушений, определяет органы, которые могут рассматривать дела о них. Отдельные разделы посвящены производству по делам об административных правонарушениях, исполнению и пересмотру решений, перечисляет виды административных наказаний.
2. Предписания ч. 1 комментируемой статьи рассматривают понятие административного законодательства в узком смысле, относительно применения мер ответственности. В совокупности с положениями ч. 2 настоящей статьи административное законодательство рассматривается в широком смысле, включающем как нормативные акты общего характера, так и специальные. Положения ч. 2 закрепляют два принципиальных аспекта.
В первую очередь, речь идет об установлении взаимосвязи КоАП РФ и Конституции РФ. Поскольку Конституция РФ является Основным Законом государства, она призвана регламентировать режим законности, регулировать все виды правоотношений, возникающих на территории государства. При этом следует помнить, что одним из основных свойств данного документа является его прямое действие, т.е. непосредственное применение при урегулировании правоотношений. В случае если нормы КоАП РФ не соответствуют или противоречат предписаниям Конституции РФ, то применяются положения Основного Закона государства. В то же время Конституция РФ является актом общего регулирования, т.е. ее предметом являются не только административные, но и иные виды правоотношений, в полной мере регламентируемые данным нормативным актом. В частности, о непосредственном применении норм Конституции РФ к административным правоотношениям свидетельствует активная позиция Конституционного суда РФ - органа, призванного устанавливать соответствие отдельных правовых предписаний Конституции РФ.
Так, Конституционный Суд РФ признает, что законодатель в пределах своих правотворческих полномочий вправе вводить и изменять меры ответственности за конкретные виды правонарушений, а также их вид и размер (см. подробнее: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.01.2013 N 1-П "По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Маслянский хлебоприемный пункт").
Вместе с этим предписания ч. 3 ст. 55 Конституции РФ применительно к свободе экономической деятельности допускают возможность ограничения прав физических и юридических лиц федеральным законом, если такое ограничение базируется на общих принципах права, отвечает требованиям справедливости, является адекватным, соразмерным конституционно значимым целям и ценностям и необходимо для их защиты. На этой же позиции базируется и Европейский суд по правам человека. Его позиция выражается в том, что если вытекающее из уплаты штрафа финансовое обязательство возлагает на лицо чрезмерное бремя или оказывает значительное влияние на его финансовое состояние, то это может поставить под сомнение право такого лица на уважение своей собственности, гарантированное абз. 1 ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Единство правовой позиции указанных органов правосудия свидетельствует о единстве правовых предписаний не только государственного, но и международного характера, что логически вытекает из предписания ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и декларировано ч. 2 настоящей статьи, а именно: нормы международного права и международные договоры РФ являются частью системы российского законодательства и подлежат применению только в том случае, если международными нормами предусмотрены иные правила, нежели КоАП РФ.
Примером применяемых международных норм может выступать Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств - членов Таможенного союза, в соответствии с которым лицо, совершившее административное правонарушение на таможенной территории Таможенного союза, подлежит привлечению к административной ответственности по законодательству той стороны, на территории которой выявлено административное правонарушение.
Таким образом, законодательство об административной ответственности следует рассматривать в его совокупности. Причем одной из особенностей административной ответственности является возможность нормативного регулирования составов административных правонарушений, а также мер ответственности за них не только КоАП РФ, но также и иными нормативными актами, в том числе подзаконными и региональными. Данная особенность также свидетельствует о комплексном восприятии законодательства об административных правонарушениях.